党委书记、校长徐真华在教育部章程建设会议上的讲话
2006年12月
广东外语外贸大学是1995年由原广州外国语学院和原广州外贸学院合并组建的,合并办学至今已经十一年了。多年来,学校遵循“以人为本、依法治校、民主办学、和谐发展”的办学理念,以构建现代大学制度为目标,不断探索学校发展的制度框架和运行机制,逐步使教学、科研、管理、社会服务等各项办学活动步入法治化和规范化的轨道,努力提升依法治校工作水平。
一、依法治校是现代大学管理的理性追求
党的十五大提出依法治国的方略,并写进了宪法。2003年,教育部印发《关于加强依法治校工作的若干意见》,大力推进依法治校工作。我们在实际工作中,也深切地感受到,在社会转型时期,随着高等教育事业的快速发展,高等学校依法治校十分重要和紧迫。
(一)依法治校是高校适应经济社会发展的现实要求
我国确立社会主义市场经济体制,使教育领域的社会关系和管理范畴发生了重大变化。与计划经济体制相适应的权力高度集中的教育行政管理体制,正在向分级管理、共同负责的体制转变,学校和教育行政部门正在由单纯的隶属关系转变成自主权与行政权相互制约、相互协调的关系。学校与教师之间、教师与学生之间以及学校与其他社会组织之间的关系日趋复杂,学校教育国际交流合作领域日益广泛。这些新情况、新问题,已经不是单纯地依靠行政手段就可以解决了的,只能在法治的基础上,综合运用法律的、行政的、经济的手段才能加以调节和解决。然而,长期以来,高校沿袭以行政为主导的管理体制,以人管人、以权治事,忽视法律法规规范作用的现象还相当普遍。这种高度集权、自成一体的管理模式导致高校涉讼案件不断增多。因此,在依法治国的大气候下,需要依靠法律、依靠制度来理顺关系,规范行为,妥善化解各种矛盾和问题,保持和谐稳定的校园环境,保证教育教学活动有序进行。因此,确立依法治校的理念,构建和谐校园,是学校自身改革和发展的迫切需要。
(二)依法治校是高校可持续发展的内在需要
从1999年起,我国高等教育进入快速发展和深化改革阶段。“十五”期间,广东高等教育实现了历史性突破,5年时间内高等教育毛入学率从11.35%增加到22%,进入了大众化发展阶段。我校办学规模也逐年扩大。1995年广东省教育厅核定我校在校生最终发展规模是6000人,而目前我校在校本科生和研究生已达到18648人。按广东省政府下达的任务,2007年我校全日制在校生将达到22000人的规模。大规模扩招,使一些深层次的问题逐渐暴露出来,比如,办学资源全面紧缺,教育质量下降,学生就业压力加大等,这些矛盾引发学校内部管理的许多问题,因此,在大众化教育时期,为了推进学校教育事业可持续发展,要求我们把各项工作纳入法治化、规范化的轨道。
(三)依法治校是提高高校管理水平的必然选择
高校管理的终极目的是提高学校整体办学水平。如果一所学校的整体管理水平提升了,那么,在同样的条件下,它的总体发展能力、综合实力和竞争力必将上新台阶。管理水平如何,是高校治校的一个关键问题。
我校在改革发展进程中,特别是2001年以前,管理问题十分突出。在学校发展的新形势新任务面前,各级干部对如何转变职能,改革管理方式虽有一定的认识,但尚缺乏总体思考和清理,缺乏有力举措和机制,与学校跨越式发展的态势相比,存在明显差距。比如,有的单位有令难行,有禁不止;有的单位教学和学术管理失范,影响教育质量和学术水平的提高;有的单位资金和资产运用随意性大,效率效益低下;有的单位对人才资源管理不力,造成流失和浪费;有的单位缺乏责任意识,制度漏洞多,执法守纪意识淡漠,导致一些突发事件和不安定因素。这些问题向我们敲响了警钟:管理问题小觑不得、松懈不得、容忍不得。为此,我们提出了“内抓管理,外谋发展”的口号,把规范管理摆在了突出的位置。内抓管理,就是以战略的眼光审视自身的管理现状,从办学理念、管理体制、运行机制等方面进行新的思考和变革,依法完善并建立新的制度框架和运行模式,把教学、科研、管理和社会服务等各项办学活动纳入法治轨道,提高学校整体管理水平。因此,依法治校是提高我校管理水平的必由之路。
二、规范管理,为学校可持续发展夯实基础
近年来,我校的发展取得了长足的进步,其原因归纳起来我认为有几点:一是从转变观念入手,对学校所处的教育生态环境和学校自身定位有正确认识,发展目标明确。二是把握发展机遇,发展思路清晰,办学特色鲜明。三是既放眼学校未来的发展,又着眼当前,充分重视管理特别是制度建设的基础性作用,在管理中体现法治精神。
(一)明确战略规划,理清发展思路,确定管理目标
2001年,我校召开第一次党代会,明确提出“将我校建设成为一所外语优势突出,专业特色鲜明,综合实力和整体水平居于全国同类院校前列、部分学科在国际上具有一定影响的涉外型多科性大学”。第一次党代会召开后,学校又相继召开了全校范围的第一次教学工作会议,第一次学科建设工作会议,第一次“双代会”,第一次学生工作会议,为落实各项规划理清了思路。
2002年以来,通过对办学理念、发展目标、办学特色等重大问题的探讨,形成了具有本校特色、符合学校发展实际和高等教育规律的工作思路、工作目标和工作体系,基于对学校现状的分析,明确提出 “建设优秀本科大学”的目标。
2004年,教育部公布2003年普通高校本科教学工作水平评估结果,我校获得优秀等级。同年,我校大学城校区正式投入使用,具备了在新的更高的平台上建设与发展的基础和条件。为此,学校审时度势,提出 “建设高水平教学研究型大学”的奋斗目标。
2006年,学校第二次党代会确立了“三个五年,分三步走”的发展战略:第一步,到2010年,向高水平教学研究型大学迈出坚实步伐;第二步,到2015年,初步建成高水平教学研究型大学;第三步,到2020年,实现建成高水平教学研究型大学的目标。
通过制定战略规划,明确发展定位和办学思路,我们解决了学校应该发展什么,怎样发展的问题,明确了管理的重点和管理的思路。几年来,学校各项管理工作围绕战略规划和发展定位展开,保证了教育教学活动健康有序地进行,为实现学校的办学目标提供了强有力的保障。
(二)深化内部管理体制改革
发展离不开改革创新。深化内部管理体制改革和体制创新,既是学校内涵发展的重要内容,也是规范管理、推进依法治校的重要内容。在这方面,我们进行了两轮体制改革。
2001年开始,我校全面实施教学科研架构调整、非学历教育管理体制改革、分配制度改革、人事制度改革、后勤社会化改革等五项内部管理体制改革。比如,非学历教育管理体制改革,改变了校内各单位自主办班,“诸侯割据、独立分配”的状况,使各院(系)领导和广大教师、科研人员从繁重的办班创收中解脱出来,把主要精力放在教学和科研工作上。同时,学校通过统一办班,集中管理的方式增强了学校的财力,完善了财务管理制度,规范了学校的经济行为,从源头上预防和制止了二级单位各自为政、相互攀比、创收资金账外运作及私设“小金库”现象的发生。五项改革为我校的发展注入了新的活力,学校面貌发生了深刻的变化,学校内部资源配置、利益分配、学科发展的壁垒被打破,唤起了教职工的忧患意识和进取精神,人、财、物等资源得以优化组合和充分利用,教职工把提高学科水平和人才培养质量作为中心工作,自觉落实到各自的实际工作中去。
为了适应新形势发展的需要,增强建设高水平教学研究型大学的后劲,2005年我们启动了以深化校院领导体制改革、教学科研管理体制改革、干部人事制度改革、校内分配制度改革、后勤社会化改革为主要内容的新五项改革。其中,校院领导体制改革是这次改革的重点。长期以来,学校管理权主要集中在学校一级,虽然二级学院负责日常教学和学生管理事务,但没有自主权。二级学院是学校的办学实体,是一所大学的生产力所在。如果不调动其积极性,不解放生产力,大学要发展,要上水平是不可能的。学校只有把主要的教育教学管理权下放到学院,使学院享有人、财、物的自主权,才能把学院的积极性充分调动起来。
我校实施校院领导体制改革,有几个方面的考虑:第一,一所大学要科学、有序、可持续地发展,必须有一个良好的制度环境,有一个规范的运作机制,必须建立起“有权必有责、有权必尽责、用权受监督、立功受褒扬、失责要追究”的责、权、利相一致的管理制度。
第二,“管理产生效益,细节决定成败”是现代企业制度总结的一条普遍规律,而“实效性”和“高效性”作为企业追求利益最大化的前提条件,已经成为检验企业行为目标的重要指标。假如我们借鉴这一理念,把这一理念也应用到高等学校的管理上来,那么,如何改进和革新高校内部的管理体制和运作机制,用科学管理提高效率,更好地满足社会和学生的需求,是我们必须面对的首要问题。
第三,随着学校管理重心的下移,过程管理必然成为二级教学单位首选的管理方式,因此,科学制定行政管理和教学科研管理的规章制度,明确管理职责和权限,加强学院各项工作的规范建设,使行政与教学科研的每个环节都有章可循,有据可查,是规范过程管理的必然选择。
第四,为有效管理教育、教学过程,还必须在各学院推行行政、教学与科研等各方面工作的目标管理。也就是在教学过程开始之前,通过大学与各学院上下互动的方式,教学单位与职能部门横向互动的方式,合理制定各项工作目标并尽可能量化,由学院在既定的目标和管理规范框架内、管理制度框架内,实行自主管理,以便大学依据各单位的基础、条件和工作目标的实现程度作出比较客观公正的评价。
基于这些认识,我们具体划分了校、院两级管理权限,合理界定学院的职责权限,实施学校以宏观管理为主,学院以目标管理和过程管理相结合的校院管理模式。为此制定了《广东外语外贸大学学院目标管理大纲》、《广东外语外贸大学学院目标管理考核指标体系》、《广东外语外贸大学学院目标管理考核试行办法》和《广东外语外贸大学切块经费划拨使用管理办法》4个文件,规范有序地向学院下放相应的管理权,较好地促进了二级学院治事与用人的有机结合,责、权、利的有机统一,实现管理重心下移,增强学院的办学活力。这项改革目前正在进行,效果如何还有待在实践中加以检验。
三、以人为本,建立健全管理制度体系
制度建设能促使高校管理从无序走向有序,从随意性走向规范性,从经验性走向科学民主性。我校按照法律法规的规定,坚持提高学校综合办学实力、维护学校和全体师生员工的合法权益等基本原则,把建立科学合理的管理制度体系作为依法治校的基础,为构建以现代大学制度建设为基础的全面发展的和谐校园奠定了坚实的法治基础。
(一)育人为本,保护学生受教育权
我校比较自觉地依法管理学生是受学校一个案件的启示。1994年原广州外语学院发生一起女生被烧伤的学生伤害事故,这起事故影响很大,经过法院一审和二审,直到1998年才处理完毕。虽然这场官司最终是以学校胜诉而告终,但是它给了我们一个强烈的启示:学校不仅要维护自身的合法权益,更重要的是要保护学生的合法权益。学校在加强学生安全管理的同时,必须进一步规范对学生的处分行为。1999年5月学校重新制定学生违纪处理条例,着重规定了学校作出处分决定的程序和学生不服违纪处分可以申诉的程序。同时,学校成立学生违纪处理委员会,委员会成员由学校职能部门负责人、法学教师和学生代表组成,委员会主任由主管学生工作的校领导担任。学生重大违纪行为均由这个委员会讨论,采取投票表决的方式决定是否给予学生处分。对于要给予勒令退学或开除学籍处分的学生,由委员会提出意见报校长办公会集体讨论决定。有一次,委员会对一个学生的勒令退学处分发生争议,校长办公会开会讨论时,持不同意见的委员在会上根据学生违纪的事实和学校的规定阐明各自的意见,说明这个学生的违纪情况是可以开除也可以不开除,校长办公会从保护学生受教育权的目的出发,决定给予留校察看的处分。由于我们处分学生程序规范,民主决定,透明度高,合法合情合理,2001年以来,学校处分学生的案例共167件,只有2名学生提出过校内申诉,没有出现向省教育厅申诉或向法院提起诉讼的案件,较好地保护了学生的受教育权。由于我们重视保护学生受教育权,因此,在帮助困难学生学习、学生心里咨询、学生社团活动等方面都建立了比较完善的制度。省教育厅专家组在创建依法治校示范校评估中对此给予了高度评价。
(二)以制定章程为契机,积极探索构建现代大学制度
学校章程是学校建设与发展的纲领性文件,也是构建现代学校制度的前提和基础,是学校的“宪法”。因此,校党委极为重视章程的起草工作。
2005年3月,学校把学校章程的研究和起草作为校级重点课题,成立了以校党委副书记为组长,教育法制研究所专家为副组长,各职能部门负责人为成员的章程起草小组。章程草案历经11稿,召开了13次工作会议进行研究和论证。经历了10个程序步骤。起草组完成章程草案后面向全校教职工征求意见,经过修改后,提交学校教职工代表大会审议通过,然后学校党委全委会讨论批准,由省教育厅核准,最后再由学校党委颁布实施。严格的程序,保证了学校章程内容的合法性和完整性,也保证了章程制定和颁布程序的合法性,使学校章程代表学校和广大师生员工的根本利益。2006年1月《广东外语外贸大学章程》(试行)正式颁布实施。
我校章程主要有六个特点:
第一,明确了学校的治校原则。即育人为本、依法治校;明德尚行,学贯中西。这些治校原则体现了我校大学精神的核心价值。当然,关于我校大学精神的全面表述,我们还在探讨。
第二,明确了学校办学特色。根据办学宗旨和校训,培养一专多能、思想素质高、专业水平高、跨文化交际能力强、信息技术运用能力强,具有国际视野和创新意识,能直接参与国际竞争与合作的国际通用型人才和高级专业人才。即国际化和应用型。
第三,明确了学校的管理体制,确定了学校治理结构。学校管理体制是指学校内部相互联系、相互制约的各组织机构之间的格局、配置和管理权限划分的制度。横向包括学校党委、校长、学术委员会、校务委员会、教代会的关系;纵向包括学校与二级学院的关系。
总的说,学校实行党委领导下的校长负责制和校、院两级管理体制。首先,在校级层面确定了党委、校长和学术委员会的职责,其中首次规定学术委员会由教授组成,确立了教授治学、学术治校的体制。其次,规定了学院的地位和功能,即学院是隶属学校的组织和实施教育教学、科学研究的管理机构;同时二级学院实行院长负责制为核心的党政集体领导的制度。
第四,规定了六个方面的学校民主管理的机制。其中最主要的有两个方面:一是民主决策机制,建立科学化、民主化、规范化的决策制度,科学、合理界定党委、校长、学术机构的决策权限,制定决策机构的议事规则。规定学校发展的重大事项、专业性较强的事项、学校重大权益的事项、师生重大权益的事项,事前组织专家进行必要性、可行性、合法性论证等等。二是实行校务和院务公开制度。
第五,规定了学校的基本管理制度,学校法制机构负责审查学校管理制度。凡是学校党委、校长办公会审议通过的,涉及学校、学生、教师、其他教育工作者、工勤人员权利义务的、适用于全校范围内的管理制度,是学校的基本管理制度。这样就从制定主体、文件内容、适用范围三个方面回答了什么是学校的基本管理制度。
第六,建立三项权益保护制度,建立教师及其他教育工作者申诉制度,保护教师及其他教育工作者的合法权益;建立学生申诉制度,保护学生的合法权益;建立学校工勤人员劳动争议调解制度,保护工勤人员的合法权益。目前教师申诉和学生申诉制度已经运行,取得了良好的效果,最大的特点就是教师从找领导转向通过制度寻求法律保护。
章程制定后,学校党委作出决定,在全校范围内开展章程学习宣传活动,并编印了章程学习单行本发至全校师生员工,帮助干部、教师树立章程意识,按照章程全面规范学校自主办学活动。各二级单位按章办事的意识有所提高,例如,过去我们召开学校重要会议,往往忘记通知纪委委员参加,章程实施后,学校按照章程规定将纪委委员列入了参会人员,从这方面也体现了章程对学校自主办学的规范。
四、营造良好的法治环境,提高依法治校的全员意识
法治是一种治理模式,它倡导一种自由的、规范有序的、健康和谐的生活方式。从治理层面上讲,法治的内容包括管理方式、管理手段;就生活方式而言,法治是公民拥有的权利、义务、责任的和谐统一,是理性思维,健康人格和现代文明的统一。法治是社会文明的重要标志,高校是传承文明的殿堂,因而在推进依法治国进程中,培养高校师生的法治精神显得尤其迫切。
这几年我们通过各种形式,把教育法规的学习、宣传、普及作为推进依法治校的基础工作,使管理者、教职员工、学生掌握基本的法律知识,熟悉教育法律,提高师生员工依法治校意识。例如,我校积极发挥法学院和教育法制研究所的优势和作用,为教师干部开展专题辅导报告,注重将法制宣传教育与依法行政相结合,增强干部教师的法律意识,规范学校办学活动。在学生中广泛开展“法律援助”、“模拟法庭”、社区普法等活动,注重将普法活动与校园文化活动和社会实践活动相结合,积极营造校园学法、知法的良好氛围。
在学校管理的实践中,我们也深刻体会到,制度建构只是法治进程的开始,如何在制度运行中使之进一步完善,最终使良好的制度润物细无声般融入师生员工学习、工作和生活中,使每一个人都能自觉地在其中规范自己的行为又能发挥积极作用,使法治精神、法治观念真正成为我们的人文素养,内化为自身道德的一部分,这才是我们真正的价值追求。
说到这里,我想起20多年前发生的一件小故事,对我的启发很深。那时,我在加拿大留学,住在离市区很远的郊区,从学校回到住处要坐公共汽车再转乘地铁。有一天晚上下课后,我准备乘公共汽车回住地。加拿大的冬天特别冷,零下30多度,幸好公交车站设有专门的候车室。我进到候车室时看到里面有一位老妇人在候车,我一边和她闲聊一边等车。过了一会儿,我忽然从几乎被雪掩盖的窗户看到了自己要乘的那班车,而那车已经徐徐地开出车站了,我大叫一声“糟了”,忙跑出去猛追班车,追赶了一段路终于没能赶上。等我沮丧地回到候车室时,看到那位老妇人正在打电话。原来老妇人在向公交车管理机构去电投诉了刚刚开走的那班公交车。在加拿大,公交车管理十分严格,要求在每一个站点,不管有人没人,都必须停下来等候几分钟。“你跑什么,我已经打电话投诉了,他们马上派车来接我们”,老妇人对我说。其实我不是不了解这些管理规定,但是它没有进入我的意识。这件小事使我联想到了我们现在的法制建设,我们不是没有制度,但是如何使制度融为生活的一部分,使法治精神、法治观念真正内化为我们自身道德的一部分,这才是最核心的价值。
依法治校端正了我们的办学思想,规范了我们的办学行为,为学校的可持续发展打下了坚实的基础。近年来,我校的学科建设取得了显著的成绩,学校现有分布在7个学科门类的46个本科专业,1个一级学科博士点,5个二级学科博士点,1个一级学科硕士点,20个二级学科硕士点,1个博士后科研流动站,5个省级重点学科,2个省级重点研究基地。国家级重点学科外国语言学及应用语言学以及这个学科领域的国家级人文社科重点研究基地也设在我校。在本科教育层面,几年来,在持续扩招和整体就业形势严峻的背景下,我校生源总体质量和毕业生就业率稳居全省高校前列。
回顾过去,我校依法治校工作取得了一定的成绩,2005年12月,学校被教育部授予“依法治校示范学校”,这既是对学校过去工作的充分肯定,也是对我们工作的一种督促和鞭策。我们清醒地认识到,我校在推进依法治校工作中仍然有很多需要改进的地方。比如,对学校章程的宣传和学习还需要深入进行,规章制度的制定程序亟待建立,学校各级管理者按照章程依法办事的意识和能力还需进一步提高,法制宣传教育形式的多样性还需要进一步丰富。
展望未来,全面推进依法治校工作任重而道远。面对新形势新任务,我们将坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导,以科学发展观统领全局,积极探索构建现代大学制度,推动学校全面协调可持续发展,为高等教育的改革与发展,为建设社会主义和谐社会作出新的更大贡献。